KiesUwCursus
Home Juridisch Nieuws & Actualiteiten | Blog “De coronacrisis: een harde leerschool voor onze wetgever”
Naar alle blogs

“De coronacrisis: een harde leerschool voor onze wetgever”

De Wet veiligheidsregio’s vertoont vanaf het begin gebreken. Volgens emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht Hub. Hennekens moet de wetgever snel ingrijpen. “Voor gezondheidseisen zal de overheid onkunde kunnen ervaren, voor haar juridisch optreden hoeft dat niet.”

De maandenlange zorgen rond het beheersen van het coronavirus en het voorkomen van besmettingen hebben ons belast. De overheid heeft zich ingespannen de gevolgen van COVID-19 te bestrijden. De rechtsregels die daarbij golden, vragen om bespreking. Vooreerst omdat een juridische basis is vereist voor verankering van de medische maatregelen en de handhaving ervan. Vervolgens omdat het optreden van de overheden bevoegd handelen vereist. De voorzitters van de veiligheidsregio’s hebben in opdracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (WVS) noodverordeningen vastgesteld. Die zijn onverbindend, omdat ze in strijd zijn met artikel 176 Gemeentewet en het verbod op détournement de pouvoir.

De Wet veiligheidsregio’s (door mij tot veiligheidswet afgekort) heeft veel gebreken aan het licht gebracht.[1] De uitvoering werd chaotisch. Door de demonstratie van Black Lives Matter in Amsterdam werd dit al duidelijk. Het kabinet heeft zo een juridische crisis aan de coronacrisis toegevoegd. De rechterlijke macht kan de gevolgen ervan ervaren.

De gemeentelijke samenwerking in de veiligheidsregio

De veiligheidswet verplicht de gemeenten tot samenwerking. Hierop zal ik ingaan en voorbeelden uit de praktijk geven: één op gemeentelijk en één op nationaal niveau. Deze tonen gebreken aan die voortkomen uit de wet. Ook rijst de vraag of deze wet die gemeenten verplicht tot samenwerking mag afwijken van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). De veiligheidswet wijkt namelijk aanzienlijk af van de Wgr en overschrijdt, zoals nog zal blijken, de grenzen ervan.

De wettelijke grondslag van de veiligheidsregio

Deze veiligheidswet verplicht de colleges van B en W van alle gemeenten om een veiligheidsregio te stichten op grond van de Wgr. Artikel 135 Grondwet bepaalt de organieke grondslag van de Wgr:

“De wet geeft regels ter voorziening in zaken waarbij twee of meer openbare lichamen zijn betrokken. Daarbij kan in de instelling van een nieuw openbaar lichaam worden voorzien (…).”

De Wgr geeft bepalingen voor de publiekrechtelijke samenwerking van onder andere gemeenten. Zij houdt in dat organen hun bevoegdheden kunnen overdragen aan zo’n regeling. De colleges van B en W kunnen geen bevoegdheden van de burgemeester overdragen aan een gemeenschappelijke regeling. De veiligheidswet heeft in strijd hiermee de colleges daartoe verplicht.

De Wet veiligheidsregio’s: een staatsrechtelijk krot inzake gemeentelijke samenwerking

De veiligheidswet heeft een situatie geschapen die noch in de Wgr past noch in een op zichzelf staande wet verankerd is. Dat geldt met name voor de burgemeester die als voorzitter van het regiobestuur een staatsrechtelijk ambt in de rechtswereld krijgt toebedeeld. Zijn relatie tot de centrale overheid ligt vast in de wet en in een specifiek voor hem geldend rechtspositiereglement. Daarnaast dienen de commissaris van de Koning, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter van het waterschap een rol te krijgen in het algemeen bestuur. De exclusieve bevoegdheid van de burgemeester tot handhaving van de openbare orde in de gemeente komt verder bij uitsluiting aan de regiovoorzitter toe in geval een ramp of crisis meer gemeenten treft. Van de Wgr wordt verder in veel opzichten door de veiligheidswet afgeweken. De hier genoemde feiten beperken zich tot de samenstelling van het bestuur en de uitschakeling van de bevoegdheid van de gemeenteraden.

Een voorbeeld van een gemeenschappelijke regeling op grond van de veiligheidswet

Door de gemeenten in Brabant-Noord is ter voldoening aan de veiligheidswet een regeling getroffen. Dit is niet door de colleges van B en W geschied, maar door de gemeenteraden. Daarin zijn aan de veiligheidsregio bevoegdheden van de burgemeester overgedragen. Zo is enerzijds de verplichting van de veiligheidswet niet nageleefd en anderzijds gehandeld in strijd met de Wgr. In die regeling is bovendien buiten de mogelijkheid van de Wgr om een vertegenwoordiger van de nationale politie als lid van het algemeen bestuur aangewezen. De regeling bepaalt in strijd met de Gemeentewet dat de voorzitter van het bestuur van de veiligheidsregio verantwoording schuldig is aan ‘zijn college van B en W.’[2]

Een dwalende minister van Justitie en Veiligheid, mede namens collegae BZK en VWS

De minister van Justitie en Veiligheid heeft op vragen van de leden Den Boer en Sneller[3] schriftelijk geantwoord dat de voorzitter van de veiligheidsregio aan alle gemeenteraden niet alleen schriftelijke vragen moet beantwoorden en mondelinge inlichtingen moet verstrekken, maar ook:

“dat (…) de voorzitter van de regio in de desbetreffende gemeenteraad persoonlijk verantwoording moet afleggen.”

Dit is onjuist:

  1. De veiligheidswet kent die verantwoordingsplicht niet;
  2. De verantwoordingsplicht dient wettelijk geregeld te zijn;
  3. In conflict hiermee is zijn stelling:
    “De uitoefening van het eenhoofdig gezag op bovenlokaal niveau ontstijgt naar zijn aard het belang van de afzonderlijke gemeenten”;
  4. Hij concludeert:
    “De gemeenteraad heeft niet de bevoegdheid aan een eventueel negatief oordeel consequenties te verbinden.”

De minister gaat hier voorbij aan het juridisch gevolg dat een motie van wantrouwen pleegt te hebben.[4] Door zijn standpunt dat verantwoording schuldig is aan iedere gemeenteraad bevestigt de minister dat er geen juridische relatie is tussen de burgemeestersfunctie en die van regiovoorzitter. Duidelijk is dan ook dat dit bovenlokaal niveau geen intergemeentelijke positie inhoudt voor de regiovoorzitter, maar een positie in ondergeschiktheid aan de centrale overheid.

De vraag is of deze positie als regiovoorzitter van een burgemeester zich verdraagt met de in artikel 67, eerste lid, Gemeentewet opgelegde plicht om ‘geen nevenfuncties te vervullen waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op de goede vervulling van zijn burgemeestersambt of op de handhaving van zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin.’ Die vraag beantwoord ik negatief. Zijn onafhankelijkheid is in het geding.

Grenzen aan de op te leggen verplichting tot samenwerking

Artikel 135 Grondwet verklaart artikel 134, lid 2 van toepassing, wat betekent dat de Wgr ‘de taken en de inrichting van deze openbare lichamen, de samenstelling en de bevoegdheid van hun besturen, alsmede de openbaarheid van hun vergaderingen’ regelt. Samenwerkingsregelingen dienen hieraan te voldoen. Op aanvullende onderdelen kan een medebewindswet aangeven hoe zij een bepaald aspect in de samenwerking geregeld wenst.[5] Wil de wetgever buiten de Wgr. om voor een andere opzet kiezen, dan kan dat. Er is dan evenwel geen sprake van een verplichting om op grond van de Wgr tot samenwerking over te gaan. Dan bepaalt die wet zelf de structuur en bevoegdheden voor die samenwerking.[6] De veiligheidswet voldoet noch aan het een noch aan het ander.

De minister van VWS en de voorzitter van de veiligheidsregio

Op grond van artikel 7 Wet publieke gezondheid (Wpg) kan de minister van VWS aan voorzitters van de veiligheidsregio’s maatregelen bevelen ter bestrijding van COVID-19. Het betreft de in hoofdstuk V van de Wpg geregelde maatregelen. Deze zijn limitatief. Zij horen toegepast te worden in het kader van de Wpg onder leiding van de minister. Dit betreft isolatie, quarantaine, beperkingen van beroeps- of bedrijfsmatige werkzaamheden, controle op besmetting en voorlichting aan bepaalde instanties.[7] Deze minister heeft evenwel onbevoegd aan de regiovoorzitters vaststelling bevolen van noodverordeningen met aan de Wpg gerelateerde maatregelen. Daarmede treedt hij in de autonome bevoegdheid van de voorzitter die niet bevoegd is in een noodverordening de bevolen maatregelen voor te schrijven. Als de minister op grond van artikel 7 concrete bevelen geeft is dit als een vorm van medebewind alleen verdedigbaar bij toepassing van nationaal noodrecht.[8] Daarbuiten handelt de voorzitter als ondergeschikte van de minister.

Leren van de coronacrisis

De positie van de regiovoorzitters is in strijd met zowel de Grondwet als de Gemeentewet. Hun noodverordeningen zijn onverbindend. De minister van VWS ging zijn recht te buiten en handelde onbevoegd. Kabinet en de burgemeesters hebben de nadelige gevolgen hiervan niet onderkend. Gemeentebestuurders en burgers hebben echter naast de medische gevolgen juridische ‘gevoeld’. De coronacrisis heeft de juridische zwakte van de Wet veiligheidsregio’s getoond. De wetgever kan dat niet op zijn beloop laten. Hij zal verder moeten denken dan de coronaneus lang is. Voor gezondheidseisen zal de overheid onkunde kunnen ervaren, voor haar juridisch optreden hoeft dat niet. De wetgever heeft voldoende niveau om een staatsrechtelijk verantwoord gebouw voor de veiligheid te bieden. De wetgever hoeft rechtens niet met 50 procent aan kennis 100 procent kwaliteit te bieden.[9] De Wet veiligheidsregio’s is aan een ingrijpende reparatie toe. De wetgever heeft voldoende mogelijkheden om een juridisch verantwoorde wet tot stand te brengen.[10] De harde leerschool dient haar ‘geld’ op te brengen.

Hub. Hennekens is emeritus hoogleraar Staats- en bestuursrecht aan de Radboud Universiteit en oud-lid van de Raad van State.

Voetnoten

[1] De Wet veiligheidsregio’s noemde ik een staatsrechtelijk krot. Zie ook J. van Aartsen in NRC (12 juni 2020) en naar aanleiding daarvan Tom Cammelbeeck in NJB 2020/28 met mijn reactie in NJB 2020/34.

[2] Zie de gemeenschappelijke regeling Brabant-Noord 2017, artikelen 8.1 en 8.2, Staatscourant 2017, 14461.

[3] In Aanhangsel der Handelingen, T.K. 2019-2020, 2307, staat ten onrechte: “door de regering (curs. HH) gegeven antwoorden”.

[4] Daarbij wijs ik op: 1) uit de verantwoordingsplicht – eerst in 1969 voor de openbare orde bevoegdheid ingevoerd – is steeds de bevoegdheid tot een motie van wantrouwen afgeleid; 2) die motie leidt normaliter voor burgemeesters tot ontslag; 3) lid 3 van artikel 180 Gmw. regelt inlichtingen naast de verantwoording in lid 1. Zie ook artikel 16, lid 5 Wgr en de voorbeelden in NJB 2020/34. Zie voor ministers artikel 42, lid 2, Grondwet. Volgens T. Cammelbeeck impliceert een motie van wantrouwen ontslag, NJB 2020/34, p. 2545.

[5] De Wet veiligheidsregio’s geeft een opdracht tot samenwerking. Op dat punt schept zij een verplichting. Daarnaast regelt zij medebewind. Zie over dit verschil H.Ph.J.A.M. Hennekens, H.J.A.M. van Geest en R. Fernhout, Decentralisatie, Ars Aequi, vierde druk, p. 26-28. Autonomie had ontzien moeten worden.

[6] Verwezen kan worden naar de wetten Openbaar lichaam Rijnmond en de Agglomeratie Eindhoven.

[7] De Wpg bepaalt welke sanctie van toepassing is. De sanctie op noodverordeningen is geregeld in artikel 443 WvSr, zie voor jurisprudentie Openbare-orderecht, Kluwer, 3e druk, 2013, pag. 91-92. Over de Wet personenvervoer 2000 zie Vzg. Rb. Gelderland 14 juli 2020, Gst. 2020/123 m.nt. J.C. de Wit.

[8] Artikel 103, tweede lid, Grondwet opent daartoe de mogelijkheid. Voor medebewind geldt hiërarchie van normen. Een gezagsverhouding van centrale jegens decentrale bestuurders is in strijd met onze decentrale eenheidsstaat. Een uitzondering geldt voor de CdK als rijksorgaan (art. 126 Grondwet).

[9] Vgl. minister-president in eerste persconferentie over ‘medische’ maatregelen.

[10] Normvervaging bij de overheid is vaker gebleken. Voor een schrijnend voorbeeld kan ik verwijzen naar mijn Grenzen aan het opportuniteitsbeginsel. Een verkenning in relatie tot het drugsbeleid’ in liber amicorum voor A.J. Machielse, Ad hunc modum, opstellen over materieel strafrecht, Kluwer 2013, p. 97-105. De naleving van de belofte of eed tot trouw aan de Grondwet (art. 49) dient ‘serieus’ genomen te worden.

Dit interview is afkomstig van het platform Verder Denken van CPO.
Lees hier hier originele interview. Publicatiedatum: 14 oktober 2020.